Opinia Biblioteki Narodowej dotycząca ograniczenia działalności bibliotek publicznych
Opinia BN dotyczy Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na jego treść oraz zawarte w nim § 5 ust. 1 pkt. 2 oraz § 6 ust. 1 pkt. 1 odnoszące się bezpośrednio do działalności bibliotek na czas trwania stanu zagrożenia epidemicznego i zastanowić się w jaki sposób zapisy te wpłyną na prowadzenie działalności własnej biblioteki. W dalszej kolejności należy zapoznać się z poniższą opinią.
OPINIA BIBLIOTEKI NARODOWEJ DOTYCZĄCA OGRANICZENIA DZIAŁALNOŚCI BIBLIOTEK PUBLICZNYCH NA PODSTAWIE ROZPORZĄDZENIA MINISTRA ZDROWIA Z DNIA 13 MARCA 2020 R.
W SPRAWIE OGŁOSZENIA NA OBSZARZE RP STANU ZAGROŻENIA EPIDEMICZNEGO (Dz.U. poz. 433)
Powołane w tytule rozporządzenie, dalej określane jako „Rozporządzenie”, które weszło w życie, zgodnie z jego § 11, w dniu ogłoszenia, tj. 13 marca b.r., wprowadza w § 5 ust. 1 na czas trwania stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-Cov-2 m.in. (pkt 2) ograniczenie działalności bibliotek, archiwów, muzeów oraz pozostałej działalności związanej z kulturą (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 91.0) – przy czym ograniczenie to, zgodnie z kolei z § 6 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, polega na całkowitym zakazie prowadzenia wymienionych w przepisie § 5 ust. 1 pkt 2 rodzajów działalności.
Zarówno z brzmienia § 6 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, jak i z ogólnego charakteru Polskiej Klasyfikacji Działalności, dalej określanej jako „PKD” (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r., Dz.U. Nr 215, poz. 1885, z późn.zm.) wraz z brzmieniem działu 91.0 PKD, wynika, że wprowadzone „ograniczenie” ma zasadniczo charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy (podmiotowe jest jedynie ujęcie, w podklasie 91.02Z, działalności muzeów) – tzn. dotyczy ono tych rodzajów działalności bibliotek, która jest ujęta w dziale 91.0 PKD.
Zaznaczyć przy tym trzeba, że nieprzypadkowo w Rozporządzeniu użyte jest określenie „ograniczenie”, a nie zakaz, w szczególności prowadzenia określonych rodzajów działalności, bowiem w stanowiącym podstawę jego wydania art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239, z późn.zm. – ostatnia Dz.U. z 2020 r. poz. 374) upoważnia się, odpowiednio, wojewodę i ministra właściwego do spraw zdrowia, do wprowadzenia jedynie czasowych ograniczeń funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (pkt 3). Użycie określenia „ograniczenie” – niezależnie od ogólnej reguły interpretacyjnej nakazującej zwężającą, a nie rozszerzającą, wykładnię przepisów ograniczających prawa podmiotów niebędących władzami publicznymi – nakazuje przyjęcie takiego rozumienie przepisu § 5 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, które byłoby przedmiotowym ograniczeniem, a nie czysto podmiotowym zakazem.
Z redakcji § 5 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia wynika, że podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu zastosowania tego przepisu ma brzmienie działu 91.0 PKD. Jest ono następujące: „91.0. Działalność bibliotek, archiwów, muzeów oraz pozostałej działalności związanej z kulturą” – w tym klasa 91.01 „Działalność bibliotek i archiwów” – w tym podklasa 91.01A; „Podklasa ta obejmuje:
- dokumentacyjną i informacyjną działalność bibliotek wszystkich rodzajów, czytelni, pomieszczeń do odsłuchiwania i oglądania, świadczoną dla ogółu społeczeństwa lub specjalnych grup odbiorców:
- gromadzenie zbiorów,
- katalogowanie zbiorów,
- wypożyczanie i przechowywanie książek, map, periodyków, filmów, płyt, taśm, prac artystycznych itp.,
- wyszukiwanie informacji z posiadanych zbiorów itp.;
- przechowywanie zdjęć i filmów przez biblioteki i usługi z tym związane”.
Powyższe sformułowania nie mogą być rozumiane jako samoistne, bowiem nie obejmują one ani definicji biblioteki, ani szczególnych definicji użytych w nich określeń rodzajów działalności bibliotek. W konsekwencji, ich wykładni nie można dokonać bez ustalenia odpowiednich treści na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. z 2019 r. poz. 1479), dalej określanej jako „Ustawa”.
Ustawa określa rodzaje działalności prowadzonej przez biblioteki publiczne w dwojaki sposób. Po pierwsze, biblioteki publiczne należą do ogólnej kategorii bibliotek, a ogólnie do podstawowych zadań bibliotek należy (art. 4 ust. 1): gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych oraz obsługa użytkowników, a ponadto (czyli poza powyższym zakresem) do zadań bibliotek może należeć (art. 4 ust. 2) prowadzenie działalności bibliograficznej, dokumentacyjnej, naukowo-badawczej, wydawniczej, edukacyjnej, popularyzatorskiej i instrukcyjno-metodycznej. Po wtóre, biblioteki publiczne służą zaspokajaniu potrzeb oświatowych, kulturalnych i informacyjnych ogółu społeczeństwa oraz uczestniczą w upowszechnianiu wiedzy i kultury (art. 18 ust. 1).
Z przywołanych przepisów Ustawy wynika, uwzględniając ogólnie przyjęte reguły walidacyjne wraz z regułami egzegezy, iż biblioteki publiczne muszą prowadzić działalność w zakresie określonym w podklasie 91.01A PKD, natomiast mogą dodatkowo prowadzić działalność wykraczającą poza ten zakres (odrębnie należy potraktować wojewódzkie biblioteki publiczne, o których będzie mowa w końcowej partii niniejszej opinii).
Nie może ulegać wątpliwości, iż do zakresu określonego w podklasie 91.01A PKD wchodzi działalność czytelni, wypożyczania książek oraz wyszukiwania informacji z posiadanych zbiorów, jak również czynności związane z gromadzeniem i katalogowaniem zbiorów – i ta działalność nie może być prowadzona od 13 b.m. Jeżeli zatem biblioteka nie prowadzi działalności innej niż określona w art. 4 ust. 1 Ustawy (ale też i działalności określonej w § 5 ust. 1 Rozporządzenia), przyjąć można, że na czas obowiązywania Rozporządzenia zaprzestaje ona prowadzenia działalności.
Należy jednak zaznaczyć, że – mimo że z Rozporządzenia, poprzez odwołanie się do PKD, można byłoby literalnie odczytać zakaz przechowywania książek i innych materiałów bibliotecznych oraz ich ochrony – odczytywanie takie jest w oczywisty sposób niemożliwe, co oznacza, że kierownictwo biblioteki oraz jej pracownicy pozostają zobowiązani do wykonywania odpowiednich czynności z tego zakresu.
Za celowe należy uznać maksymalnie możliwe wykonywanie – niezbędnych dla funkcjonowania biblioteki w zakresie wynikającym z analizowanych przepisów – obowiązków służbowych na zasadzie pracy zdalnej.
Biblioteka Narodowa rekomenduje wykonanie w ramach pracy zdalnej poniższych prac:
- Kontakt mailowy z czytelnikami i odpowiadanie na kwerendy na podstawie źródeł internetowych
- Melioracja oraz uzupełnianie katalogu komputerowego poprzez kopiowanie rekordów z połączonych katalogów Biblioteki Narodowej, Biblioteki Jagiellońskiej i bibliotek wojewódzkich w Kielcach i Lublinie dostępnych na stronie BN lub poprzez serwis data.bn.org.pl
- Uzupełnienie treści stron internetowych bibliotek (np. wykorzystanie zasobów BN i Polony do historii lokalnej, można tworzyć własne kolekcje z wykorzystaniem zasobów POLONY)
- Czytanie publikacji fachowych, np. raportów o stanie czytelnictwa i bibliotek oraz zapoznanie się z nowymi przepisami katalogowania i zmianami w Deskryptorach BN (przepisy.bn.org.pl)
- Planowanie zakupów poprzez przeglądanie stron internetowych z nowościami i zapowiedziami wydawniczymi
- Opracowanie scenariuszy zajęć i warsztatów dla dzieci i dorosłych, lekcji i szkoleń, które będą realizowane po ustąpieniu zagrożenia
- Prowadzenie kampanii informacyjnej w mediach społecznościowych i stronie internetowej biblioteki dotyczącej wykorzystania zasobów on-line (np. POLONY)
- Pisanie artykułów, recenzji lub raportu o stanie czytelnictwa w gminie, powiecie itd.
- Przygotowanie materiałów promocyjnych do wykorzystania po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego
- Przygotowanie kursów e-learningowych lub w nich udział.
Jednocześnie BN informuje, że zgodnie z art. 80 Kodeksu pracy wynagrodzenie przysługuje pracownikowi za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Przepisem o charakterze gwarancyjnym jest art. 81 Kodeksu pracy, regulujący instytucję tzw. przestoju, tj. nieplanowanej, przejściowej przeszkody (przerwy) w wykonywaniu pracy, spowodowanej zakłóceniem lub ograniczeniem funkcjonowania zakładu pracy. Przestojem w rozumieniu prawa pracy jest czasowe ograniczenie działalności bibliotek, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433).
Pracownikowi biblioteki, który był gotów do wykonywania pracy, lecz nie mógł jej wykonywać z przyczyn leżących po stronie pracodawcy – także niezawinionych przez pracodawcę, jak w przypadku stanu zagrożenia epidemicznego obecnie – za czas przestoju przysługuje wynagrodzenie wynikające z jego osobistego zaszeregowania, określonego stawką godzinową lub miesięczną (czyli zapewne wszystkich zatrudnionych w bibliotekach), a jeżeli taki składnik wynagrodzenia nie został wyodrębniony przy określaniu warunków wynagradzania – 60% wynagrodzenia. Wynagrodzenie to nie może być jednak niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Kodeks pracy dopuszcza powierzenie pracownikowi na czas przestoju innej odpowiedniej pracy. Za jej wykonywanie pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, które otrzymywał dotychczas.
***
Jeżeli biblioteka wykonuje inne jeszcze zadania niż wynikające, w wyżej przedstawiony sposób, z art. 4 ust. 1 Ustawy, może je dalej wykonywać – pod warunkiem stosowania się do wszelkich innych przepisów Rozporządzenia (w szczególności § 5 ust. 1 pkt 1) oraz do wszelkich powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239, z późn.zm. – ostatnia Dz.U. z 2020 r. poz. 374).
Należy jednocześnie zaznaczyć, że z mocy art. 20 Ustawy wojewódzkie biblioteki publiczne wykonują właściwe im zadania wykraczające poza to, co wynika z § 5 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia. Zadania te – co niewątpliwie dotyczy zadań wymienionych w art. 20 ust. 1 pkt 2 in fine, pkt 3 i pkt 5 Ustawy – mogą i powinny być w niezbędnym zakresie wykonywane przez te biblioteki, z uwzględnieniem uwarunkowań wynikających również z ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374), w szczególności, niezależnie od tego, że jest możliwe, że niektórzy pracownicy biblioteki zostaną objęci kwarantanną na podstawie przepisów powołanej ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, z uwzględnieniem uwarunkowań wynikających z następujących przepisów powołanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r.:
- art. 3 przyznającego pracodawcy, w celu przeciwdziałania COVID-19, prawa polecenia wykonywania przez czas oznaczony pracy zdalnej, tj. określonej w umowie o pracę pracy poza miejscem jej stałego wykonywania;
- art. 4 wskazującego na obowiązek zwolnienia od wykonywania pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem wskutek zamknięcia żłobka, klubu dziecięcego, przedszkola lub szkoły, do których uczęszcza dziecko;
- art. 11 ust. 1 upoważniającego wojewodę do wydawania, nawet ustnie, jednostkom takim jak biblioteki publiczne poleceń w związku z przeciwdziałaniem COVID-19.
Powyższe uwarunkowania dotyczą również innych bibliotek publicznych, jeżeli mogą one w niezbędnym zakresie prowadzić działalność nieobjętą zakresem powołanych przepisów Rozporządzenia.